近几年来，基层组织中党员干部腐败案件居高不下，据笔者调查统计显示，2001年我市共查处案件51件，2002年查处89件，2003年查处110件，2004年查处106件。可见，基层组织中的腐败现象十分严重，而且基层干部的腐败也是最具离心力的腐败，他们直接面对着广大基层群众，其一言一行直接关系党和政府的形象，官职虽小，面广量大，一旦蜕变，危害不小。因此，加强对基层组织职务犯罪的调查研究，深刻剖析基层组织腐败的成因，采取积极的预防措施，加强对基层组织党员干部的教育、管理、监督并举预防工作的力度，是非常必要的，为此，笔者结合工作实践，谈谈基层组织职务犯罪预防粗浅想法。
一、基层组织职务犯罪预防的概念及其特征，这里所说的基层组织，是指农村乡镇机关，县市政府派驻农村乡镇的站所和村（居）民委员会。
《中华人民共和国宪法》规定，乡镇人民代表大会和乡镇人民政府是国家的基层政权组织、村（居）民委员会是基层群众性自治组织。县（市）政府有关部门根据工作需要，在乡镇派驻了站所。这些基层组织共处农村这个汪洋大海之中，又都是为农业、农村、农民服务，相互之间工作和利益有着千丝万楼的联系。把他们统称为基层组织，一是便于称呼；二是便于研究。
所谓基层组织职务犯罪预防，基层组织在党委统一领导，纪委组织协调、检察机关帮助指导下，针对基层组织工作人员职务犯罪的成因，特点和规律、调动一切积极因素，运用综合治理措施，以防止、遏制和减少基层组织工作人员职务犯罪为目的预防性、社会性，体系性工程。农村基层组织职务犯罪预防具有以下特征：
1、预防主体行为的限制性。2000年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款解释》的规定“村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作属于刑法第九十三条第二款规定的，其他依照法律从事公务的人员：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地经营和管理；（4）土地征用补偿费的管理；（5）代征代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物、构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十六条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。同年5月4日《最高人民检察院关于镇财政所所长是否适用国家机关工作人员的批复》指出，对于属行政执法事业单位的镇财政所中按照国家机关在编干部管理的工作人员，在履行行政公务活动中，滥用职权或玩忽职守构成犯罪的，应以国家机关工作人员论。
上述两个司法解释类文件对基层组织工作人员的公务行为和身份作了一些限制性规定，是鉴于农村基层组织工作人员身份和行为的复杂性，对于我们正确认定和处理农村基层组织特别是村民委员会人员的职务犯罪，具有十分重要的意义。
2、预防客体的双重性，农村基层组织职务犯罪预防，一是为了维护国家基层政权的廉洁性；二是为了维护农村基层群众性自治组织的廉洁性。
3、预防手段的差异性。基层政权组织和基层群众自治组织虽然是农村基层组织，但其法律地位、主体身份、工作职责是有较大的差异。因此，在预防手段的选择上是应当有所区别的。对基层政权的职务犯罪预防，应充分发挥国家对国家工作人员的教育、管理、监督职能。对村民委员会职务犯罪的预防，主要是发挥村民的自治、监督职能。
4、预防结果的基础性。统筹城乡经济社会的发展，建设现代化新农村，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。农业是国民经济的基础，加强农业基础地位是党的十六大确定的经济建设和经济体制改革的重大步骤，农村基层组织职务犯罪既侵害了基层政权和基层群众自治组织的廉洁性，又侵害了农民的切身利益，妨碍了农业、农村的经济发展，预防农村基层组织职务犯罪，有利于发挥农业的基础作用。
二、当前基层组织职务犯罪的特点及成因。
（一）当前基层组织职务犯罪的特点，据近几年来检察机关查处农村基层组织的职务犯罪案件，总的来看有以几个特点，一是涉案单位多、人员杂。涉案人员既有乡镇国家机关工作人员，“站所”工作人员，也有村民委员会，村党支部，其中村委主任、村党支部书记居多。二是涉及的案件以贪污、挪用所占比例最大，贪污案件占60%左右。三是犯罪手段比较传统。有的利用手中职权在基建发包、土地征用、物资购销中索贿受贿吃“回扣”，有的开虚假发票，虚报冒领公款，有的白条入帐，侵吞公款，有的集体合谋私分公款。四是大案比例大，影响大，呈逐年上升趋势。五是一些基层工作人员胆大妄为，一意孤行，不计后果，据调查分析，具体有以下特点：
1、乡镇站所人员职务犯罪的具体特点：
乡镇站所人员指乡镇机关和县（市）政府有关部门派驻乡镇的站所人员。这些人员大部分是国家工作人员和其他依照法律从事公务的人员。
乡镇站所人员主体复杂，上下左右沾亲带故，职务犯罪以贪污、挪用、贿赂和滥用职权为突出，管理混乱，多表现为先送后捞，容易在多个关口“失守”，已成为行政执法违法的“重灾区”。（1）以“系统”为轴心的串案多。基层站所是上级政府有关职能部门派驻到农村乡镇开展工作，扩大业务工作网点，从业务到人员大多是垂直领导。有的基层人员利用这个条件跑官、要官，向上级行贿，然后再利用职权从其管理对象身上收取钱财，弥补损失，形成上下串通，先送后捞，共同违纪违法的现象。（2）以家为核心的窝案多。基层站所人员亲属关系多，特别是站与所领导之间，领导与职工之间，关系错综复杂，形成了“夫妻站”、“父子所”，同堂办公现象相当普遍。（3）犯罪渗透范围广、涉及部门多、站所人员职务犯罪，相当一部分人已从秘密保守型发展为引诱公开型，把个人的犯罪意图及行为渗透到经济交往中的各个部门、寻求“志同道合”者，各捏把柄，相互制衡，一旦发案，便订立攻守同盟，抗拒侦查。
2、从调查分析发现，基层主要把手易在以下关口“失守”。（1）人事调动。这类案件主要发生在供销、商业、交通等派出机构，这些人为了从基层调到城区，或者是由效益较差的部门调到效益较好的部门，往往主动向主管部门的主要负责人行贿。（2）工程发包，比如工业园区工程项目的发包，筹建厂房、办公楼、食堂、宿舍楼、公路扩建等工程。（2）公款私用。这些案件主要发生在基层金融、财政部门，主要表现为挪用公款自己使用或供他人使用。（4）财务报销。“一把手握有一支笔”掌管着该部门各项支出的签字审批大权。一般情况下，只要是一把手签了字，任何支出都畅通无阻。某些一把手正是利用这种权力中饱私囊。（5）土地批租，这些案件主要发生在经济较发达的城乡结合部的地区。（6）婚外恋——在基层的走读干部，即家居城区、工作在基层，于是一些人耐不住寂寞，经不起诱惑，或红杏出墙，或包养情人，或深沉迷于红灯酒绿，过起家外有家的生活，这样生活当然需要钱，于是便大肆贪污受贿。
2、“村官”职务犯罪的具体特点
“村官”是指村党支部成员，村民委员会成员和村民小组组长的简称。
“村官”职务犯罪呈现以下特点：一是某些“村官”成了“土皇帝”。村支书、村主任犯罪比例高，且村支书、村主任冲突加剧；二是贪污、挪用、滥用职权和破坏选举最为突出，且犯罪危害大；三是农村的许多问题都因财务管理错位而引发，职务犯罪和手段比较传统；四是农村城市化给“村管”带来廉政隐患，各项专款管理混乱；五是滥用职权，采取不正当选举的违法行为日益突出。根据调查分析，发现“村官”职务犯罪有九大特点：（1）村支书主抓财经比较普遍，一般个人说了算。按规定由村主任主管财经，这种违反规定的做法，导致村主任与村支书的矛盾加剧，也为村支书违法违纪创造了条件。群众把这种现象描述为“书记批钱，主任借钱，会计成了保管员，出纳只见票子不见钱”；（2）“白条子”泛滥。白条子在村会计帐目中几乎成了正式发票的代名词。按规定，白条子要经村民主理财小组监督确认后，再交乡镇农经站最后审核才能入帐，但没有得到有效遵守；（3）村干部滥用职权，一些村官不考虑如何发展生产，也不想如何带领村民发家致富，而是为官一任，能捞就捞；（4）会计难司其职，村干部掌握财经大权，削弱会计职责。这种最有效，最原始的办法在农村普遍存在。由于会计在“村官”的领导下，用会计的职能制约“村官”的体制无法实现；（5）犯罪主体大多为村委主任和村支书；（6）黄金搭档作案突出，在查处村官职务犯罪案件中，有一半案件是村委主任、村支书、村会计、出纳中的两人以上共同作案；（7）犯罪形式和手段比较传统，从形式上看，主要是侵吞、截留、骗取、套取。从手段上看主要有白条子入帐、收入不入帐、重复支出、做假票据等；（8）两委会关系不和具有一定的普遍性，个别农村二委之间到了你死我活的地步，村党支部委员会强调党的领导，核心地位，忽视村委会领导而大权独揽，村民委员会强调自治，漠视党组织的领导作用，并且在争夺财权方面表现为更加激烈；（9）“村官”选举违法事件存在着数量增多和程度加重的趋势。主要是贿选，其次是使用敲诈、暴力等手段破坏选举或利用宗派势力影响选举结果。
2、当前基层组织人员职务犯罪的成因
乡镇站所人员职务犯罪与“村官”职务犯罪的成因有许多共同之处。如人员文化素质偏低，法律观念淡薄，规章制度不健全或者规章制度废弃，监督制约乏力，财务管理混乱，查处预防不力等等，但是由于乡镇站所人员与“村官”身份职责，任务的不同，而职务犯罪的成因又有所区别。
（1）乡镇站所人员职务犯罪的成因。
①管理体制不顺，两层管理导致两层不管，使职务犯罪有机可乘是职务犯罪的机制性原因。
②财务管理比较混乱，是乡镇站所职务犯罪的根本原因，一是财务不公开，搞暗箱操作；二是收支无序，该收支的不收支，不该收支的乱收支，一支笔成了方便笔；三是做假帐，用来蒙骗应付上级检查。四是财会人员缺乏依法理财意识，惟命是从。
③制度缺失或制度形同虚设，是乡镇站所职务犯罪的制度性原因。
④监督制约盲点多是乡镇站所职务犯罪发生的重要原因。
⑤近亲繁殖、人员素质较低是乡镇站所职务犯罪发生的组织原因。
⑥查处不力是乡镇站所人员职务犯罪的法纪原因。
（2）村官职务犯罪的成因。
①部分村官素质低下，法律意识淡薄，是村官职务犯罪的组织、思想原因。
②村级财务管理混乱，规章制度形同虚设。村官手中的白条帐，节节帐，包包帐、糊涂帐成了贪占集体财产的黑洞。对于某些村管，脑袋是帐本，口袋是银行，农村财务管理混乱突出表现在以下四个方面：一是收支无制约；二是帐目不健全；三是财务人员素质低；四是帐目审查不到位。
③权力过分集中，缺乏有效的监督制约，一是多数农村基层管理人员分工不明，职责不清，造成人、财、物权集中在个别人手中；二是上级机关疏于管理，缺乏实质性的检查监督；三是农村实行以户为单位的联产责任制后，集体很少召开村民大会，宣传党的方针政策，开展遵纪守法教育，公开财务情况，村务管理缺乏透明度，使村民无法监督
也无从监督。
④吃喝风为村官损公肥私创造了机会，农村城市化加快缺乏管理创新。一些“村官”将吃喝视为正常的财务开支，没有控制，吃喝招待费逐年上升，有的村干部乘机贪污，或在自己家里办招待，村民称为家招待，名曰：“肥水不流外人田”借机损公肥私。
⑤民主法制观念淡薄，致富后权力欲膨胀，是选举违法事件产生的主要原因。
⑥查处防范不力是村官职务犯罪难以遏制的工作原因。三、基层组织职务犯罪预防的措施
2002年12月26日，中共中央政治局召开会议，听取有关方面关于农业和农村工作的汇报。会议强调，全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力开创农业和农村工作的新局面。胡锦涛总书记要求，要更多地关注农村农民农业。
农村基层组织职务犯罪是农村经济发展过程中出现的负面反映，农村基层组织职务犯罪严重影响农村的社会安定和政治稳定，严重损害党和政府在人民群众心目中的形象，严重影响农村工作的正常开展和农村经济的发展，严重损害了农民群众的利益。要从根本上解决农村基层组织的腐败问题，必须深化农村改革，把预防农村基层组织职务犯罪纳入党委、政府反腐败的总格局中，实行打防并举，标本兼治，综合治理。
（一）乡镇站所人员职务犯罪的预防措施
1、理顺行政管理体制。乡镇站所无论是条线管理的还是乡镇直接管理的，都应该统一服从以乡镇行政管理为主。这样就不至于出现权力制约的“真空”。特别是条线管理的站所在选配站所长时，要征求乡镇党委、政府的意见，选准“当家人”。乡镇党政领导对站所要充分负起责任。站所派出单位和部门要尊重乡镇党政的领导。
2、加强和改革财务管理。第一要理顺财务管理体制，凡县市政府业务部门拔给站所的经费，都应纳入乡镇财务管理中心统一管理。乡镇站所不得私设小金库，严格实行收支两条线。第二，适时清理整顿和规范乡镇财务帐目，该并账的坚决并账，该取消的帐一律取消，对私设帐外帐和“小金库”等问题，一经发现，严肃处理，并追究相关领导的责任。第三，结合乡镇税费制度改革，加强票据管理，所需使用的票据必须到税务部门财政部门申请领报。第四，切实解决乡镇财务资金困难的实际问题。第五，提高财会人员的素质。
3、建立健全监督制约机制。主要是内部制约和外部监督。内部制约就是凡是重大事项、重点工程建设、重点资金管理等重大事项，必须集体研究决定。依法依纪依规施行。同时建立健全各项规章制度，用制度保证制约。外部监督就是要加强人大，纪检、监察和检察的纪律、法律的监督，就是要加强审计、财政、税务部门行政执法的监督。要推行离任审计，检查工作要动真格。
4、进一步规范行政执法行为，实行执法理念教育，执法机制完善和监督途径拓展“三管齐下”。审计监督和检察监督机制是预防行政执法人员职务犯罪的关键。
5、加大查处、预防力度。做到惩防结合，标本兼治，综合治理。
（二）“村官”职务犯罪的预防措施。
反腐败不能抓大放小。“村官”职务犯罪案子小危害大，预防“村官”职务犯罪要小题大做，农村职务犯罪预防也要搞大预防，反腐败工作绝对没有“大人物与小人物之分，凡是手中握有职权的岗位，都有可能被滥用，大权小权都必须受到有效地监控。
1、在预防“村官”职务犯罪方面，值得借鉴三项预防对策的经验。
第一，从教育“村官”入手，通过经常性的培训，从根本上提高“村官”的素质。
第二，健全农村财务监管机制，清理、整顿、规范农村财务，从机制上铲除腐败和犯罪滋生的土壤。
第三，加大查办“村官”职务犯罪的力度，以查办案件的实际行动，震慑犯罪，取信于民。
2、实行纪检、监察、检察三家联手，采取六项措施，筑起六道防腐墙，保证“村官”廉洁奉公。一是建立学习制度，构筑思想防线；二是制定规范村干部的廉政行为准则；三是推行村干部两薪制，工作量大的村干部实行月薪制，工作量较小的村干部实行日薪制，杜绝为村干部发工资而向群众乱收费的现象；四是建立村级纪检监察小组；五是每月10日定为全市（县）村务公开日；六是定期举办“典型案例图片展”，构筑威慑防线。
3、推广六公开，七统一制度的做法，有效地预防“村官”职务犯罪。（1）六公开是财务公开、计划生育公开、电费收缴公开、宅基地分配公开、定购提留公开、村干部责任目标公开。（2）七统一是统一乡镇计账时间、统一账薄凭证、统一记帐方法，统一记账科目、统一记账要求、统一账据保管、统一结束旧帐建立新账。
4、发挥法律监督职能，预防“村官”选举中的职务犯罪。要帮助村制定《村民罢免村民委员会成员暂行办法》，使村民罢免村民委员会成员有法可依。要依据办法出台新当先村官协议书，新当选村管在协议中要明确承诺，任职期间给村集体经济造成重大损失的，要承担民事赔偿责任。切实能使一纸协议对于预防村官职务犯罪起到积极作用。
5、加大预防“村官”职务犯罪力度，对村民意见大，多次上访，集体上访，影响稳定的案件，一经发现，要一查到底，依法严肃处理。同时会同相关单位协助党委政府建立农村职务犯罪预防网络，及时提出检察建议，帮助发案单位建章立制，堵塞漏洞，运用典型案例，广泛进行法制警示教育，以减少和遏制“村官”职务犯罪。
二OO五年七月二十日
浙公网安备33018302000297号
